（原标题：“村治民动”激发基层自治新活力——乡村治理视角下脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的调查与思考）
（邵阳市人大常委会副主任、新宁县委书记 秦立军）
基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。党的十九届四中全会强调：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。”2019年以来，新宁县在推进脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接中，以清江桥乡桃花村为试点，聚焦“基层治理谁来做、做什么、怎么做”，在协商民主中注重发挥群众主观能动性，探索出一条以“三会同商”“三线联动”“三制并举”为主要内容的“村治民动”群众自治新模式，有效破解了基层治理难题，激发了乡村振兴活力。
一、“村治民动”的实施背景
桃花村是一个三面环水的半岛，辖13个村民小组，共402户1407人，其中建档立卡贫困户105户390人。拥有山地2259亩，森林覆盖率达90%，童摇石、马蹄石、香炉石等自然景观资源丰富，发展乡村旅游的潜力巨大。2019年以前，该村发展面临一些突出问题，主要集中在三个方面：
1、交通不便，经济基础薄弱。因三面环水、一面环山，村民生产生活的主要通道需轮渡过夫夷江。上世纪建设桃花坝，大部分农田被淹，全村人均耕地不足0.5亩，一产不足，尚无二三产业，村民经济来源主要依靠劳务。村里流传着一句俗语“桃花桃花、三餐餻粑”，属典型的“二卡子”村。
2、班子不力，工作作风不实。村里的工作大多走过场，没有长期规划，也没有一个明确的发展目标。特别是村干部将财政投入的项目当成手中的“奶酪”，发包给谁承建，基本上是村干部说了算。群众在项目建设方面没有知情权和自主权，因此很难得到群众的支持，占山、占地矛盾纠纷突出，阻挠项目建设的现象时常发生。
3、观念落后，村民人心涣散。由于收入不高、交通不便等原因，村里35岁-50岁之间的单身汉接近40个，“等、靠、要”思想严重。村内姓氏之间、院落之间，存在不少的矛盾和积怨，遇上换届常发生踩票箱或斗殴事件，需要出动警力维持秩序。村规民约没有发挥应有的作用，村里开会布置工作基本上是村干部唱包场，就算是村民代表大会也没有村民说话的机会，更谈不上民主议事，一般是吵架开始、骂架收场。
尽管存在以上问题，但从地理位置和资源条件来分析，桃花村有田有土、有山有水，旅游资源得天独厚，发展潜力要优于周边村，之所以落后，主要根源在于基层治理体系脆弱，党组织与村民之间隔着“一堵墙”，村民的主动能动性没有得到充分发挥。为扭转这一局面，2019年3月，经县委研究同意，县政协工作队进驻桃花村开展精准帮扶，旨在以桃花村为试点，探索一条基层群众自治的新路径。工作队进驻桃花村后，迅速掌握村情民意，经过讨论，决定以协商民主为抓手，通过发挥基层治理群众主体作用，探索村民自治的有效实现形式，推动村事民议、村事民办、村事民管。
二、“村治民动”的工作实践与创新
1、搭建“三会同商”平台，实现村事民议。桃花村以协商民主为抓手，大力推行民主议事院落会、村支两委周例会、自治组织专题会“三会同商”议事机制，严格执行收集议题、确定议题、会前调研、协商议事、上墙公示、研究落实“六步程序”，畅通群众议事渠道，真正实现“有事好商量，众人的事由众人商量”。期间，坚持把“院落会”作为收集民情民意的主渠道，辅以“周列会”“专题会”，把话语权交给群众。对一些临时性、涉及面较小的事项，采取不固定场所、人员的方式，在田间地头、农户庭院、矛盾现场开展对话协商，做到群众有话敞开说、有事公开议、有求当面诉、有惑现场解。同时，以“协商解决问题、决策体现民意”为原则，明确村党支部代表、村各法定组织代表、群众性自治组织代表、协商事项涉及的利益群体代表、辖区“两代表一委员”等为固定协商议事主体，必要时邀请驻村联系帮扶代表、政府职能部门代表等参与议事，做到“三个确保”：确保协商主体尽可能囊括所有利益相关方，确保决策影响的利益相关者广泛参与协商，确保协商结果公平公正。2019年以来，桃花村共组织召开民主议事院落会100多场，以及村支两委周例会和自治组织专题会，大到村庄规划、产业发展、乡风文明、项目建设，小到庭院改造、邻里纠纷、困难救助等事项，都列入协商范围，既议思路、又议规矩、还议监管，确保村里决策与群众期盼相应对接。通过全面协商讨论，先后敲定了“活机制、强基础、美庭院、兴产业”的总体发展思路，在《村规民约》基础上围绕红白喜事等事项制定了《院规民约》，建立了“以院落为单元、路段为界限、村民为主体、两全为目标”的环境卫生整治监管体系，实现全天候、全地域卫生保洁，彻底改变了过去“村里工作上级安排算，村里开会干部唱包场”的状况，使协商民主真正走进基层、贴近群众、反映民意。尤其是在庭院改造过程中，全体村民共同议、商量办，出台了庭院改造指导意见，制定了评比奖励办法，按照“因地制宜、量力而行、废物利用、彰显个性”的原则，在全村大力推进庭院净化、绿化、美化工程，至今已推动110余座庭院完成了改造，群众自筹改造资金达150万元，成为发动群众自己动手建设美好家园的成功典范，在周边地区产生轰动效应，前来学习考察的络绎不绝。
2、构建“三线联动”机制，实现村事民办。在推进基层自治过程中，桃花村坚持党建引领，建立“村党组织+村级法定组织+其他群众性自治组织”三线联动工作机制，推动实现村里的事尽量由村民自己做。建强农村党支部线，以基层党建为主线，按照支部“五化”建设总要求，构建“党支部+党小组+党员示范岗”党建引领社会治理体系，通过在院落建立党小组，在群众身边设立示范岗，引导党员在基层治理中作表率，充分发挥党组织战斗堡垒作用。完善村级法定组织线，进一步健全村民代表会议、村民委员会、村务监督委员会组织体系，选优配强村民小组长，规范院落会议运行机制。同时，桃花村积极拓展其他群众性自治组织线，按照“党建引领、三治并进、因事设岗、民推民选”的原则，成立了“三会三队”自治组织：即红白喜事理事会、乡贤理事会、美丽乡村建设理事会，环境卫生女子先锋队、乡风文明劝导队、美丽乡村建设施工队，主要承担引导移风易俗、治理环境卫生、建设公益事业、化解矛盾纠纷、推进脱贫攻坚和乡村振兴等职能。所有会队成员从村组群众中产生，不拿工资、不计报酬。其中，劝导队和施工队作用发挥尤其明显。经过一年多实践，劝导队已经成为推动桃花村乡风文明的“润滑剂”，在他们的劝导下，桃花村成功实现了禁用一次性碗筷、取消喜宴预备餐、严格控制丧葬费用、庭院改造等乡风文明建设难题，群众信访、治安案件、邻里纠纷、打牌赌博等现象明显减少，逐步形成了文明有礼、规范有序、崇善向上的良好风气。施工队则在项目建设中发挥了主力军作用，无论是移民整体推进还是美丽乡村建设，他们在理事会的组织下，严格按照“四自两会三公开”的要求承建工程项目，发动群众筹工筹劳，成功实施了6条组道建设、路灯项目和自来水工程，群众自筹资金达到100万元以上。同时，桃花村大力实施“能人贤人治村”“专家学者兴村”工程，着力实现“能人强村、贤人活村、匠人建村”，特别是通过因势利导，成立了“桃花匠人”庭院工艺专业合作社，承揽村内庭院改造及公共区域环境整治，极大地推动了美丽乡村建设。在推进自治、法治、德治的基础上，力推“乡村智治”，努力实现“四治”融合。先后与湖南省农科院等科研院所实行“校地合作”，开辟研究生团队农村实践基地、旅游研学基地，建成酵素循环农业产业园。村民按照“土地入社、资金入股、全民参与、共同致富”的原则，建立“村集体经济组织+单项合作社+农户”产业发展模式，确保乡村振兴路上不落一户一人。
3、强化“三制并举”考核，实现村事民管。桃花村以自治、德治、法治有机融合为着力点，建立以党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础的村级组织体系，通过“三制并举”构建村民自我管理自我教育新格局。对村支两委实行绩效管理制并延伸到各党小组长、村民小组长，坚持全面考核与重点工作考核相结合、平时考核与年度考核相结合、组织分类考核与民主测评相结合，对村两委班子及小组长进行量化考评，绩效考核结果作为村组干部评选、表彰、任用的重要依据，同时与绩效办公经费挂钩。对“三会三队”等群众性自治组织实行积分制，建立正负两方面清单，每个项目根据不同权重赋予相应积分值，实行考核加分、扣分机制，确保积分制管理考核具有可操作性。对群众实行“一户一档”激励机制，以农户为单元，以“三化五星”为载体，建立明细到户的管理台账，建立考核评价机制，实行物质和精神双重激励，评价结果与开展公益美德评选活动挂钩，与优先推荐参军、入党等权益保障挂钩、与村民享受各种优惠政策挂钩，实现村民和谐自治。为引导村民形成自我管理自我教育的行动自觉，桃花村按照“村民拟定、村民遵守”的原则制定院规民约、细化会队职责，构建“1（自治章程）+X（会队章程）”的自治规则体系，列出了村民行为的“正面清单”和“负面约束”，使之成为自治组织的自律准则和全体村民共同遵守的行为规范。为使群众性自治组织更具活力，桃花村理顺了村支两委与“三会三队”的关系，让自治组织在村党组织的领导下有序有效开展工作，更多地充当组织、协调和帮助解难的角色，切实成为政策法规宣传员、村情民意信息员、矛盾纠纷调解员、乡风文明劝导员、庭院改造示范员、美丽乡村施工员、产业发展领头员，积极育产业、强基础、建设施，形成村务自理、劳动自发、项目自建、村风自塑的良好格局和生动氛围。为促进自治组织发挥作用，村党支部每半年召开一次大会，听取工作情况汇报，点评工作成效。年底由老百姓对所推选的会长队长进行一次年终评议，对评议为优秀的，由镇村给予荣誉奖励；对评议为合格的，继续留任；对评议为不合格的，予以重新推选。通过群众自己选、自己评、自己定，实现了民推民选、民评民议，保障了群众自治成效。
三、“村治民动”推动乡村振兴的几点启示
桃花村实施的“村治民动”群众自治模式，是新时代加强和巩固党的执政基础的创新实践，充满着推进治理能力和治理体系现代化的新时代气息，具有强烈的示范引领性，为推动脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接提供了经验和启示。
1、坚持以党的建设为引领，从加强党的领导上来确保基层自治正确方向。习近平总书记指出：“帮钱帮物，不如帮助建个好支部。”在推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的过程中，加强和创新基层治理是一个重要课题，必须把基层治理同基层党建结合起来，发挥基层党组织协调各方的作用，更好提升治理效率。桃花村坚持把党的建设摆在首要位置，通过建立“1（自治章程）+X（会队章程）”的自治规则体系，明确各项工作必须在村党组织的领导下开展。同时，抓住农村工作的根本和关键，列出“正面清单”和“负面约束”，将村级事务的领导权、决策权、执行权和监督权纳入制度框架，全面规范村级事项的提议、决策、实施、监督程序，让权力在阳光下运行，有效增强基层党组织的公信力、凝聚力、战斗力。
2、坚持以协商民主为平台，从改进工作方式方法上来提高基层自治能力。长期以来,村级组织在村级公共事务安排上习惯于村干部说了算,久而久之造成干群隔阂,导致工作开展阻力重重。桃花村通过“三会同商”，变“关门议事”为“开门协商”，把村级事务的知情权亮给群众、议事权交给群众、监督权赋予群众，推动乡村治理由“一元管理”向“多元治理”发展,大大增强了村民参与村级事务管理的认同感和获得感。“三会同商”实行以来，打通了党委政府联系服务群众“最后一公里”，找到了群众利益的“最大公约数”，在引导群众、发动群众、组织群众上起到了“四两拨千斤”的作用。桃花村群众思变求变、向上向善的观念空前高涨，实现了从“找茬子”到“出点子”、从“看把戏”到“唱主角”的转变。
3、坚持以发动群众为重点，从完善工作机制上来加强基层自治体系建设。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。社会主要矛盾的变化，迫切要求在推动社会基层治理中秉持以人民为中心的理念，实行“包容性发展”的策略，紧紧依靠人民，充分发挥人民的主体地位。桃花村在推进基层自治过程中，坚持从人民的需要出发，通过成立“三会三队”群众自治组织，打破条块分割的僵局，将村里德高望重的乡贤凝聚起来,把有号召力、影响力的能人团结起来,把村里的能工巧匠组织起来,最大限度整合多方力量参与治理，实现群众自我管理、自我教育、自我服务。
4、坚持以共建共治为合力，从人才队伍建设上来推动乡贤能人联手兴村。“为政之要，惟在得人。”在推进基层治理现代化过程中，人才比任何时候都更加重要。人才资源是第一资源，而基层是人才最紧缺的地方。当前，无论是基层党建、精神文明创建，还是脱贫攻坚和乡村振兴，都需要人才的强力支撑。桃花村从引才路径、能力素质、工作环境、舆论导向等方面，建立一整套人才引进培养机制，努力推动高校科硏院所与村里联姻,做好课堂与田堂相结合的文章,促进乡村产业发展和治理有效,实施“能人贤人治村”及“专家学者兴村”工程,大力吸引人才回乡创业,建设内强外联的乡村治理人才队伍,为乡村治理提供智力支撑。
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